國務(wù)院、中央軍委于11月14日正式對外發(fā)布早前已于8月19日制定的《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》(簡稱《改革意見》)，對深化我國低空空域管理改革作出明確部署。意見中首次明確了深化低空空域管理改革的總體目標(biāo)、階段步驟和主要任務(wù)。

　　以下為《改革意見》全文。

　　各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)，各軍區(qū)、各軍兵種、各總部，武警部隊：

　　低空空域是通用航空活動的主要區(qū)域，深化低空空域管理改革，是大力發(fā)展通用航空、繁榮我國航空業(yè)的重要舉措，是促 進我國經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需要。黨中央、國務(wù)院、中央軍委十分重視發(fā)展航空業(yè)和做好空管工作，在軍地雙方的共同努力下，我國空域管理不斷改進，空域資源逐 步得到有效利用，在經(jīng)濟社會發(fā)展和國防建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。隨著我國航空事業(yè)特別是通用航空事業(yè)的快速發(fā)展，空域管理工作出現(xiàn)了一些新情況、新問題，亟 需通過深化改革加以解決?，F(xiàn)就深化我國低空空域管理改革提出以下意見。

　　一、充分認(rèn)識深化低空空域管理改革的重大意義

　　低空空域管理改革是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求。近年來，我國通用航空快速發(fā)展，飛行總量年均增長達10％以上，行業(yè) 規(guī)模日益擴大，應(yīng)用領(lǐng)域不斷拓展，飛行種類日益增多，飛行需求漸趨旺盛。隨著經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，預(yù)計今后10年間我國通用航空年 均增長將達到15％以上，對低空空域的需求與日俱增，將對低空空域管理和服務(wù)提出更高的要求。適時深化低空空域管理改革，有利于充分開發(fā)利用低空空域資 源，促進通用航空事業(yè)、航空制造業(yè)和綜合交通運輸體系的發(fā)展；有利于拉動內(nèi)需、擴大就業(yè)，培育新的經(jīng)濟增長點；有利于為國防建設(shè)提供航空人力資源儲備和基 礎(chǔ)環(huán)境支撐，對全面建設(shè)小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

　　低空空域管理改革是一項緊迫而重大的現(xiàn)實任務(wù)。改革開放以來，我國在低空空域管理改革方面進行了探索，低空空域管 理政策法規(guī)相繼出臺，運行管理不斷改進，保障手段得到改善，改革試點取得了初步成效。同時必須看到，低空空域管理還存在空域劃分不夠合理、管理體制不夠科 學(xué)、運行機制不夠順暢、法規(guī)制度不夠健全、手段建設(shè)不夠配套、安全責(zé)任不夠明晰、服務(wù)保障不夠完善等問題，與通用航空用戶和社會公眾期望還有較大差距。當(dāng) 前，低空空域管理改革正處于重要階段，必須研究制定更加有力的政策措施，抓緊解決現(xiàn)行管理模式與不斷增長的低空空域需求之間的矛盾，切實改進和完善管理與 服務(wù)，推動航空事業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展。

　　二、深化低空空域管理改革的總體思路

　　指導(dǎo)思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，以快速增長的通用航空需求為牽 引，以構(gòu)建服務(wù)便捷、運轉(zhuǎn)高效的管理模式和運行機制為重點，牢固樹立安全發(fā)展理念，確?？辗腊踩€(wěn)定，積極穩(wěn)妥推進低空空域管理改革，最大限度盤活低空空 域資源，促進通用航空事業(yè)健康有序發(fā)展，為經(jīng)濟建設(shè)、國防建設(shè)和社會發(fā)展提供有力支撐。

　　基本原則。

　　堅持統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)制定方案。把低空空域管理改革作為今后一個時期國家空管改革和建設(shè)的重點任務(wù)，加強整體方案設(shè)計，合理確定目標(biāo)任務(wù)，科學(xué)制定方法步驟，不斷探索和完善具有中國特色的低空空域管理體制、運行機制、政策法規(guī)和服務(wù)保障體系。

　　深化理論研究，發(fā)揮先導(dǎo)作用。深入研究和構(gòu)建我國低空空域管理理論體系，全面系統(tǒng)分析低空空域管理改革的基本問題，進一步形成共識、統(tǒng)一思想，為改革提供理論指導(dǎo)。

　　精心組織試點，積極穩(wěn)妥推進。選擇具有典型代表意義的區(qū)域進行深化改革試點，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，完善對策措施，為全面推開低空空域管理改革奠定基礎(chǔ)。

　　加強科技創(chuàng)新，完善技術(shù)保障。堅持從國情軍情出發(fā)，借鑒國際相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和先進理念，加大技術(shù)攻關(guān)力度，加強技術(shù)引進和消化吸收再創(chuàng)新，努力提高技術(shù)保障能力和自主可控水平。

　　堅持安全第一，切實規(guī)范管理。牢固樹立安全發(fā)展理念，始終把確?？辗腊踩?、飛行安全和地面重要目標(biāo)安全放在首位，層層落實責(zé)任，切實加強管理，嚴(yán)格規(guī)范操作，堅決防止引發(fā)重大安全問題。

　　改革目標(biāo)。

　　1.總體目標(biāo)。

　　通過5至10年的全面建設(shè)和深化改革，在低空空域管理領(lǐng)域建立起科學(xué)的理論體系、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、運行管理體系和服務(wù)保障體系，逐步形成一整套既有中國特色又符合低空空域管理規(guī)律的組織模式、制度安排和運作方式、充分開發(fā)和有效利用低空空域資源。

　　2.階段目標(biāo)。

　　試點階段：在長春、廣州飛行管制分區(qū)改革試點的基礎(chǔ)上，在沈陽、廣州飛行管制區(qū)進行深化試點，在更大范圍深入探索低空空域管理改革的經(jīng)驗做法，研究提出低空空域劃分標(biāo)準(zhǔn)，完善政策法規(guī)，探索運行機制，簡化工作程序，優(yōu)化服務(wù)保障模式，為全面推進低空空域管理改革奠定基礎(chǔ)。

　　推廣階段：在全國推廣改革試點，在北京、蘭州、濟南、南京、成都飛行管制區(qū)分類劃設(shè)低空空域，進一步建立健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化運行管理模式、合理布局和建設(shè)服務(wù)保障網(wǎng)點，基本形成政府監(jiān)管、行業(yè)指導(dǎo)、市場化運作、全國一體的低空空域運行管理和服務(wù)保障體系。

　　深化階段：進一步深化改革，使低空空域管理體制機制先進合理、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)完善、運行管理高效順暢、服務(wù)保障體系可靠完備，低空空域資源得到科學(xué)合理開發(fā)利用。

　　三、深化低空空域管理改革的主要任務(wù)和措施

　　分類劃設(shè)低空空域。按照管制空域、監(jiān)視空域和報告空域劃設(shè)低空空域，區(qū)分不同模式實行分類管理試點。管制空域，航 空用戶申請飛行計劃，空管部門掌握飛行動態(tài)，實施管制指揮；監(jiān)視空域，航空用戶報備飛行計劃，空管部門監(jiān)視飛行動態(tài)，提供飛行情報和告警服務(wù)；報告空域， 航空用戶報備飛行計劃，向空管部門通告起飛和降落時刻，自行組織實施，空管部門根據(jù)用戶需要，提供航行情 <http://quotes.money.163.com/>報 服務(wù)?？哲姇嘘P(guān)單位和部門，統(tǒng)籌公共運輸航空、通用航空和軍事航空低空使用需求，研究提出各類低空空域劃設(shè)方案報國家空管委審批，逐步調(diào)整審批權(quán)限。 各類低空空域垂直范圍原則為真高1000米以下，可根據(jù)不同地區(qū)特點和實際需要，具體劃設(shè)低空空域高度范圍，報批后嚴(yán)格掌握執(zhí)行。民航局會同空軍研究論證 在現(xiàn)行航路內(nèi)、高度4000米以下，按監(jiān)視空域管理辦法為通用航空飛行提供空中交通服務(wù)。在空中禁區(qū)、空中危險區(qū)、國境地帶、全國重點防空目標(biāo)區(qū)和重點防 空目標(biāo)周圍一定區(qū)域上空以及飛行密集地區(qū)、機場管制地帶等區(qū)域，原則上不劃設(shè)監(jiān)視空域和報告空域。

　　加快推進深化低空空域管理改革試點。按照國家空管委統(tǒng)一部署，空軍統(tǒng)一組織試點區(qū)域內(nèi)各有關(guān)單位，借鑒飛行管制分 區(qū)試點經(jīng)驗，研究制定擴大試點的總體方案和實施細(xì)則，明確目標(biāo)任務(wù)、方法步驟和具體措施。通過擴大試點，進一步研究提出飛行管制區(qū)內(nèi)低空空域分類劃設(shè)標(biāo)準(zhǔn) 和各類通用航空器準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，低空空域管理的政策法規(guī)和運行機制，以及大范圍構(gòu)建服務(wù)保障網(wǎng)點的措施辦法。要高度重視理論研究，結(jié)合試點研究構(gòu)建低空空域管 理的理論體系，指導(dǎo)改革實踐。要及時研究解決試點中出現(xiàn)的新情況新問題，在確保安全的前提下，允許突破現(xiàn)行規(guī)章，實行機制和制度創(chuàng)新，為全面推開低空空域 管理改革探索路子、積累經(jīng)驗。

　　構(gòu)建低空空域法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。結(jié)合制定航空法，將低空空域管理納入法律體系，為開發(fā)利用低空空域資源和實施有效管理 提供法律保障；根據(jù)通用航空發(fā)展需求和改革試點經(jīng)驗做法，組織修訂《通用航空飛行管制條例》。空軍會同民航局研究制定低空空域分類標(biāo)準(zhǔn)和運行管理規(guī)范，制 定完善小型運輸機、直升機在低空空域內(nèi)的儀表、目視飛行規(guī)則及配套法規(guī)。民航局組織制定完善通用航空器準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)、通用航空有償服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、從業(yè)人員教育培訓(xùn) 標(biāo)準(zhǔn)、飛行執(zhí)照管理規(guī)章、儀表和目視飛行規(guī)則等，逐步形成具有中國特色的低空空域管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。

　　建立高效便捷安全的運行管理機制。軍民航各級航空管理部門要牢固樹立服務(wù)意識，改進通用航空起降點審批辦法，簡化 審批程序，縮短審批時間。采用多種通聯(lián)手段，方便航空用戶申報飛行計劃、報備相關(guān)事宜。適應(yīng)通用航空飛行時效性強的特點，研究在監(jiān)視、報告空域?qū)嵭锌展懿?門監(jiān)督管理，通用航空用戶自主運行、自負(fù)責(zé)任的運行管理模式。采取在網(wǎng)站發(fā)布信息、發(fā)行低空航圖等多種方式，及時公布低空空域劃設(shè)使用情況，發(fā)布通用航空 飛行所需的相關(guān)信息，提高低空空域運行管理和服務(wù)效率。

　　加強低空空域管理配套設(shè)施建設(shè)。圍繞提高管理能力和服務(wù)保障水平，由國家空管委辦公室根據(jù)低空空域劃分情況，組織 有關(guān)單位研究論證不同區(qū)域內(nèi)配套設(shè)施設(shè)備建設(shè)需求，研究制定建設(shè)規(guī)劃，明確建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)，對地面監(jiān)視、通信、導(dǎo)航、氣象服務(wù)等各類設(shè)施設(shè)備建設(shè)作出具體 規(guī)劃，對機載設(shè)備提出明確要求。2010年年底前，空軍組織完成低空空域管理改革試點工程項目建設(shè)，結(jié)合試點研究提出管制、監(jiān)視、報告三種不同空域內(nèi)設(shè)施 設(shè)備建設(shè)的具體標(biāo)準(zhǔn)和要求，會同民航局共同印制發(fā)行低空航圖，為全面推開低空空域管理配套設(shè)施建設(shè)摸索經(jīng)驗。把低空空域管理設(shè)施設(shè)備建設(shè)納入軍民航空管系 統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，加大政策支持和經(jīng)費投入力度，為推進改革創(chuàng)造有利條件。軍民航要依據(jù)建設(shè)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，對建設(shè)項目進行深入研究論證，確保建設(shè)質(zhì)量， 充分發(fā)揮投資效益。

　　完善通用航空服務(wù)保障體系。在現(xiàn)行空管體系下，按照區(qū)域、分區(qū)、航空服務(wù)站三級服務(wù)管理架構(gòu)，建立通用航空服務(wù)保 障體系。國家空管委辦公室組織有關(guān)單位，研究論證通用航空服務(wù)保障體系建設(shè)需求、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和整體布局，制定建設(shè)規(guī)劃。區(qū)域、分區(qū)通用航空保障系統(tǒng)，依托現(xiàn) 有管制中心建設(shè)；航空服務(wù)站建設(shè)與管理，由民航負(fù)責(zé)。要充分利用現(xiàn)有機場管制中心，增加設(shè)備、擴展功能，為通用航空飛行及時提供氣象服務(wù)、飛行計劃服務(wù)、 航行情報服務(wù)、告警服務(wù)、飛行支援、應(yīng)急救援和其他相關(guān)支持。鼓勵地方政府和社會力量在現(xiàn)行空管能力覆蓋不到的地區(qū)，投資建設(shè)航空服務(wù)站，納入空管行業(yè)管 理體系。通用航空用戶根據(jù)飛行需要，就近在航空服務(wù)站獲取服務(wù)。

　　建立健全飛行人員培訓(xùn)機制。適應(yīng)通用航空快速發(fā)展和安全有序運行需要，由民航局牽頭，系統(tǒng)研究論證加強通用航空飛 行人員培訓(xùn)問題，提出改進意見。加強院校和培訓(xùn)機構(gòu)的資質(zhì)審查，完善培訓(xùn)考核內(nèi)容和方法，航空管理部門嚴(yán)格組織輕型航空器飛行駕駛執(zhí)照發(fā)放管理和資質(zhì)審 核。航空公司認(rèn)真組織飛行人員崗前培訓(xùn)，嚴(yán)格遵守飛行規(guī)則，熟悉飛行環(huán)境，熟練掌握通用航空飛行特點和特殊情況處置方法。各地區(qū)空管協(xié)調(diào)委要認(rèn)真研究做好 通用航空從業(yè)人員安全教育工作，從本地區(qū)特點出發(fā)，采取有效的組織方式，加強通用航空從業(yè)人員的空防安全、航空法規(guī)、空域管理、防止空中相撞等方面的教 育，指導(dǎo)通用航空公司每年開展不少于一次的集中教育培訓(xùn)，促進通用航空從業(yè)人員學(xué)法、知法、守法。

　　加強低空空域飛行安全監(jiān)控和管理。貫徹安全第一、預(yù)防為主的方針，嚴(yán)格低空空域使用資格審查，嚴(yán)密組織低空飛行活 動，嚴(yán)防發(fā)生重大安全事故。組織實施低空飛行，航空用戶承擔(dān)目視飛行安全主體責(zé)任，空管運行部門負(fù)責(zé)提供儀表飛行安全間隔服務(wù)。各級民航主管部門積極協(xié)調(diào) 當(dāng)?shù)卣蛙姾接嘘P(guān)部門，依據(jù)我國飛行法律規(guī)章，建立完善低空空域飛行違規(guī)處罰機制，積極會同公安、工商等部門實施軍地聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)肅處理超執(zhí)照等級飛 行、超空域范圍飛行等擾亂空中秩序的違法行為，確保飛行安全和地面重要目標(biāo)安全。軍民航空管部門牽頭研究制定和完善低空飛行突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案，明確相 關(guān)單位職責(zé)和工作程序，建立應(yīng)急反應(yīng)機制，確保及時有效處置各類緊急突發(fā)事件。

　　建立低空空域管理評估監(jiān)督機制。由國家空管委辦公室牽頭，組織航空管理部門、航空用戶、科研院所等單位，制定低空 空域管理評估標(biāo)準(zhǔn)，研究開發(fā)綜合評價系統(tǒng)，督導(dǎo)軍民航各級空管部門依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)做好管理評估工作。各地區(qū)空管協(xié)調(diào)委要把管理評估工作作為空管績效考評的重要內(nèi) 容，從起降點布局、空域使用效率、飛行安全指標(biāo)、航空服務(wù)站服務(wù)質(zhì)量、用戶滿意程度等方面，定期對本地區(qū)低空空域運行管理情況進行分析評估，及時發(fā)現(xiàn)并解 決問題。要充分發(fā)揮社會輿論監(jiān)督作用，注意聽取社會各界特別是通用航空用戶的意見建議，不斷改進管理方式和手段，提高低空空域管理水平。

　　四、切實加強深化低空空域管理改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

　　加強組織領(lǐng)導(dǎo)。國家空管委負(fù)責(zé)全國低空空域管理改革的組織領(lǐng)導(dǎo)工作，各地區(qū)空管協(xié)調(diào)委負(fù)責(zé)對本地區(qū)改革工作實施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。各有關(guān)部門和單位要牢固樹立大局觀念，團結(jié)協(xié)作，緊密配合，積極解決改革過程中出現(xiàn)的矛盾和問題，加快推進深化低空空域管理改革。

　　加強宣傳教育。要大力加強航空法制宣傳教育，提高社會公眾和通用航空用戶的航空法制意識，形成關(guān)心航 空事業(yè)發(fā)展、支持低空空域管理改革、維護空防安全穩(wěn)定的社會環(huán)境。新聞媒體要廣泛宣傳深化低空空域管理改革的重大意義，普及通用航空知識，正確引導(dǎo)公眾了 解掌握相關(guān)政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)要求和有關(guān)常識，為推進低空空域管理改革營造良好氛圍。

　　中華人民共和國國務(wù)院

　　中華人民共和國中央軍事委員會

　　二○-○年八月十九日